قرارداد یا عقد در معنای عام و کلی به معنای ایجاد رابطه حقوقی است که در آن یک یا چند نفر در مقابل یک یا چند نفر دیگر متعهد به انجام کاری میشوند. زمانی که این قرارداد برای دستگاه‌های دولتی و اداری باشد؛ از معنا، قوانین و مقررات خاصی پیروی می‌کند که تا حدودی با شرایط عمومی سایر قراردادها متفاوت است.
بخش عمومی قوانین و مقررات خاص خود را دارد و معمولا نگاه سخت‌گیرانه‌تری نسبت به بخش خصوصی در این زمینه وجود دارد. در این مقاله قصد داریم تا به مفهوم قراردادهای دولتی و اصول تنظیم آنها بپردازیم.
تعریف قراردادهای دولتی براساس متن قانون
در این زمینه تعاریف مختلفی وجود دارد که می‌توان یک نتیجه کلی و واحد از آنها گرفت. در نهایت می‌توان قراردادهای اداری و دولتی را به عنوان قراردادهایی که در آن دستگاه‌های اجرایی جهت تامین منافع عمومی جامعه با اشخاص حقیقی یا حقوقی ضمن تشریفات و اصول خاصی به عقد قرارداد می‌پردازند، تعریف کرد.
در این تعریف دستگاه‌های اجرایی طبق ماده (5) قانون مدیریت کشوری شامل تمام وزارت‌خانه‌ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت‌های دولتی میشوند.
انواع قرارداد دولتی کدامند و چه تفاوتهایی با هم دارند؟
به صورت کلی قراردادهای دولتی به دو بخش تقسیم میشوند. بخش اول قراردادهای اداری هستند که این نوع قراردادها از نظر تشریفات و احکام تابع قوانین خاص و حقوق عمومی هستند. مانند پیمانکاری، استخدام پیمانی و مواردی این قبیل.
بخش دوم مربوط به قراردادهای غیراداری یا قراردادهای حقوق مدنی است که در ماهیت تابع احکام خصوصی مدنی و تجارت است. این بخش شامل قراردادهای کوچک مانند رهن، اجاره و برخی خرید و فروش‌ها می‌شود.
طبق این تعاریف می‌توان گفت زمانی‌که منافع عمومی جامعه در میان است دولت در قراردادهایش از قوانین خاص مربوط به خود استفاده می‌کند. در واقع آنچه به عنوان قرارداد دولتی شناخته می‌شود مربوط به بخش قراردادهای اداری دولت است که مشمول این قوانین، مقررات و تشریفات خاص خود است.
برای تشخیص قراردادهای اداری از غیراداری می‌توان به شناخت عناصری که در قراردادهای اداری وجود دارد پرداخت که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.
عناصر یک قرارداد اداری یا دولتی چیست؟
برای این که یک قرارداد، اداری یا دولتی تلقی شود می‌بایست عناصری در آن نقش‌آفرینی کنند که مهم‌ترین و اصلی‌ترین آنها عبارت است از:
- لزوم حضور یک شخص حقوقی عمومی
آنچه در تمام قراردادهای دولتی اعم از اداری یا غیراداری مشترک است و از ملزومات آنها است، وجود یک شخص حقوقی عمومی در یک طرف معامله و قرارداد است. این شخص عمومی شامل همان دستگاه‌های اجرایی مندرج در ماده (5) قانون مدیریت کشوری است.
البته در این زمینه دستگاه دیگری که از طرف دستگاه اجرایی مامور به انعقاد قرارداد شده نیز شخص حقوقی عمومی تلقی شده و قرارداد از نوع دولتی شمرده می‌شود.
- هدف عمومی قراردادهای اداری
برای اینکه یک قرارداد، دولتی تلقی شود باید هدف آن در نهایت رساندن خدمات به عموم مردم کشور باشد. منافع حاصل از قراردادهای دولتی برخلاف قراردادهای خصوصی که میان دو نفر است و کالا، خدمات یا تعهد انجام شده متوجه یک شخص یا اشخاص خاصی می‌شود، باید متوجه مردم کشور یا منطقه باشد.
برای تشخیص قراردادهای اداری یا غیراداری دولت، عنصر هدف آن تعیین‌کننده‌‌تر است. گاهی هدف از قراردادهای دولتی آنقدر جزئی است که نمی‌توان آن را عمومی دانست و جزء قراردادهای غیراداری دولت طبقه‌بندی میشوند.
- پیروی و تبعیت قراردادهای اداری از احکام و قوانین خاص
احکام و قوانین خاصی در زمینه‌ی قراردادهای اداری دولتی هستند که سازمان‌های اداری را در موقعیت ترجیحی یا امتیازی نسبت به طرف قرارداد قرار می‌دهند.
- صلاحیت دادگاه‌های اداری برای رفع حل اختلاف
در عمل هنوز دستگاه مستقلی که به حل اختلافات قراردادهای اداری بپردازد، وجود ندارد و به جز موارد اندک و نادری که توسط دیوان عدالت اداری رسیدگی می‌شود، شکایات قراردادهای اداری نیز در دادگاه‌های عمومی مورد رسیدگی قرار می‌گیرد.
می‌توان این موضوع را یکی از نواقص نظام قضایی دانست. چرا که با وجود یک دادگاه اختصاصی روند رسیدگی به شکایات سرعت داده می‌شود و از توقف پروژه‌ها جلوگیری می‌شود.
اقسام قراردادهای اداری کدامند؟
انواع مختلفی از قراردادهای اداری وجود دارد که هر کدام تفاوت‌ها و شباهت‌هایی با هم دارند. در ادامه به این قراردادها اشاره می‌کنیم.
- عقود غیرمعین اداری
این قراردادها شامل عقودی می‌شود که برای آنها قوانین و مقررات خاصی و نیز عنوان مشخصی در نظر گرفته نشده است. این قسم شامل سایر قراردادهای اداری دولت که طبق قانون دارای منافع عمومی است می‌شود، مانند خرید مواد اولیه یا تسلیحات از خارج.
- عقود معین اداری
عقودی هستند که دارای عنوان مشخص و از پیش تعیین شده و نیز قوانین و مقررات خاص هستند. مانند عقد امتیاز و عقود پیمانکاری که به مهم‌ترین آنها اشاره می‌کنیم.
انواع قراردادهای اداری (عقود معین)
عقود معین اداری شامل قراردادهای مختلفی است که در ادامه طبق قوانین مختلف به هر کدام از آنها اشاره می‌کنیم:
- قرارداد مقاطعه یا پیمانکاری دولتی
قرارداد پیمانکاری طبق ماده (11) قانون مالیات بر درآمد عبارت است از قراردادی که به موجب آن اداره یا موسسه‌ی دولتی، انجام عمل یا فروش کالایی را با شرایط معین در قبال مزد یا بها و در مدت معین به شخص یا اشخاصی به نام مقاطعه‌کار واگذار می‌کند. موضوع معامله ممکن است ایجاد ساختمان، حمل‌ونقل، راه‌سازی، تهیه و تدارک کالا یا عمل دیگری باشد.
- قرارداد امتیاز امر عمومی
عبارت است از واگذاری امر اداره یا بهره‌برداری از یک امر عام‌المنفعه یا مربوط به ثروت ملی، به طور اختصاصی به شخص یا اشخاصی معین و در مدتی معین که شخص امتیاز گیرنده یا در ازای زحمت خود حقی را از دولت دریافت یا در موارد بهره‌برداری سهمی از منافع خود را به دولت پرداخت می‌کند. مانند امتیاز آب، برق و تلفن و یا استخراج معادن و صید ماهی.
- قرضه عمومی
قراردادی است که طی آن دولت با انتشار اوراق قرضه، مبلغی را به عنوان وام با سود مشخص از شخص یا اشخاص معینی دریافت کرده و در سررسید معین، اصل و سود آن را باز می‌گرداند.
- پیمان استخدامی
قراردادی رایج است که طی آن شخص معینی با اجرتی معین به استخدام دولت درمی‌آید، مانند استخدام‌های روزمزد و پیمانی. این قرارداد با موضوع استخدام رسمی دولت متفاوت است.
- قرارداد عاملیت
به موجب این قرارداد شخص یا اشخاصی معین، در مقابل دریافت مبلغی معین، به اجرا و اداره‌ی عملیاتی معین از طرف سازمان عمومی، می‌پردازند.
اصول اساسی حاکم بر قراردادهای دولتی
اشاره کردیم که قراردادهای دولتی از قواعد خاص خود پیروی می‌کنند. این قواعد شامل قواعد شکلی و ماهوی است که در ادامه هر کدام از آنها را به تفصیل بیان می‌کنیم.
1: قواعد شکلی انعقاد قرارداد اداری
این قواعد در دو بخش قواعد قبل و حین انعقاد قرارداد طبقه‌بندی می‌شود که ابتدا به قواعد قبل از انعقاد می‌پردازیم:
- محدودیت‌ها: قراردادهای خصوصی از اصل آزادی قراردادها برخوردار هستند. یعنی تا جایی که برخلاف قانون نباشد در قراردادهای خود می‌توانند در مورد انتخاب طرف قرارداد، مدت، قیمت و سایر موارد آزادانه تصمیم بگیرند.
در این زمینه بخش دولتی محدودیت‌هایی دارد که به طور کلی شامل محدودیت در انتخاب طرف قرارداد، محدودتی در نوع قرارداد و محدودیت در مدت قرارداد است. برگذاری مناقصات برای تعیین طرف قرارداد و اصول حاکم بر آن از انواع محدودیت در انتخاب طرف قرارداد است.
- ممنوعیت‌ها: دستگاه‌های اداری از انجام برخی معاملات ممنوع هستند. مانند خرید خودروهای خارجی، دریافت هدایا و کمک‌های نقدی یا غیرنقدی و مواردی از این قبیل.
- قراردادهای تابع تصویب: شامل قراردادهایی است که انجام معامله در آن مشروط به تصویب مراجع خاصی است که می‌توان به موارد زیادی اشاره کرد مانند دادن امتیاز تشکیل شرکت به افراد خارج از کشور.
- وجود اعتبار مصوب: بر طبق این مورد دستگاه‌های دولتی اجازه دارند تا سقف اعتبار مصوب، برای دولت تعهد ایجاد کنند.
- مشورت‌های اجباری قبل از انعقاد قرارداد: دولت در مواردی حق امضای قرارداد پیش از دریافت نظر کارشناسان رسمی یا جلب رضایت کمیسیون مربوط را ندارد و این موضوع را می‌توان به عنوان یک مشورت اجباری در نظر گرفت.
در ادامه به قواعد و تشریفات حین انعقاد قرارداد اشاره می‌کنیم:
- اصل کتبی بودن: کتبی بودن قرارداد از لوازم و شرایط اجتناب‌ناپذیر یک قرارداد حتی از انواع خرید و فروش با قیمتی ناچیز است. کتبی بودن قرارداد در نظام حقوق اداری از ضروریات غیرقابل‌انکار است.
به طور معمول قراردادهای دولتی بین مقامات صلاحیت‌دار اداری، روی فرم‌ها و اوراق اداری مخصوص بدون ثبت در دفاتر اسناد رسمی، امضاء می‌شود و بر طبق قانون توسط مامورین رسمی دولت به شکل اسناد رسمی شناخته شده و قابلیت ترتیب اثر دارند.
- صلاحیت دستگاه اداری: دستگاه اداری باید قراردادها را در بخش وظایف، اهداف و ماموریت‌های تعیین‌شده خود منعقد کند و خارج از آن حق انجام عملی را ندارد، برای نمونه وزارت نیرو مجاز به احداث اتوبان نیست.
- صلاحیت مقام اداری: برای صحت قراردادهای خصوصی اهلیت مقام اداری از اصول اساسی است. اما در قراردادهای دولتی علاوه بر اهلیت، صلاحیت مقام اداری نیز از ارکان اساسی است.
مسئله اهلیت از مقولات بسته به شخصیت انسان است و صلاحیت از امور وابسته به نیابت و نمایندگی است. مقام اداری باید به این نکته توجه کند که آیا صلاحیت انعقاد قرارداد، تعیین قیمت یا سایر موارد را دارد یا خیر.
- امضای اسناد و مدارک پیمان: در امضای قراردادهای اجرایی دو روش قابل اجرا است. در روش اول طرف خصوصی پیمان تعیین شده و یک طرف مقام صلاحیت‌دار اداری یا شخص مجاز از طرف او به امضای قرارداد می‌پردازد. در روش دوم امضای قرارداد توسط مقام صلاحیت‌دار یا نماینده او و سپس پیمانکار برنده مناقصه است.
- اخذ تضمین مناسب: دستگاه‌های اداری موطفند به منظور حفظ منافع عمومی و جلوگیری از هدر رفت بیت‌المال، تضمین مناسبی از طرف قراردادهای دولتی اخذ کنند. نوع و شرایط ضمانت در قانون و مقررات مالی دولت تعیین شده است.
- ذکر شرایط اجباری: هر قراردادی دارای یک سری شرایط اختیاری است که توسط توافق بین طرفین روشن و معین می‌شود. با این حال یک سلسله شرایط نیز از شرایط اجباری و مورد نیاز در هر قرارادادی است مانند بیمه کردن تمام کارگران، لزوم رعایت مقررات حفاظتی و ایمنی از طرف پیمانکار
2: قواعد ماهوی انعقاد قرارداد اداری
قواعد ماهوی نیز به دو بخش قواعد ترجیحی و قواعد اقتداری تقسیم می‌شود که در ابتدا به قواعد ترجیحی اشاره می‌کنیم:
طبق قواعد ترجیحی برخی احکام حقوقی که در قراردادهای خصوصی جایی ندارند؛ در قراردادهای دولتی اعمال میشوند. این اعمال از هدف قراردادهای دولتی که منافع عمومی مردم است؛ سرچشمه می‌گیرد. برخی از این قوانین ترجیحی عبارت‌اند از:
- فسخ یک‌جانبه به علت تخلف: در قراردادهای خصوصی، یک طرف معامله به صرف تخلف از انجام تعهدات طرف قرارداد نمی‌تواند معامله را فسخ کند، بلکه باید با طی مراحلی طرف مقابل را به انجام تعهدات خود ملزم کند. تنها در صورتی که شرایط ادامه فعالیت او وجود نداشته باشد، حق فسخ قرارداد را دارد.
اما در قراردادهای دولتی لزومی به طی مراحل بالا وجود ندارد و دولت می‌تواند در صورت وجود تخلف، کوتاهی و تقصیر، یک‌جانبه قرارداد را فسخ کند و طرف قرارداد چنانچه شکایتی از این باب داشته باشد؛ می‌تواند به مراجع قانونی مراجعه کند.
- حق تعلیق قرارداد: در قراردادهای خصوصی تعلیق قرارداد تنها در شرایط خاص مانند جنگ، زلزله می‌تواند انجام شود. این در صورتی است که در قراردادهای دولتی تعلیق قرارداد تنها به علل خاص انجام نمی‌پذیرد و در شرایطی دیگر که مقتضیات اداری ایجاب کند، قرارداد از طرف دولت تعلیق می‌شود.
- حق افزایش و یا کاهش جزئی میزان قرارداد: این حق که در قراردادهای خصوصی نیز در صورت ذکر در قرارداد قابل اجرا است، یکی از قواعد ترجیحی قراردادهای اداری است و در صورت عدم ذکر در قرارداد نیز قابل اجرا است.
قواعد اقتداری بخش دیگری از قواعد ماهوی است که در ادامه به شرح آن می‌پردازیم:
قواعد اقتداری از اعمال حاکمیت دولت ناشی می‌شود و باز هم به دلیل حفظ و ترجیح منافع عمومی مردم است. به تملک درآوردن املاک عمومی به دلیل گسترش راه و شهرسازی و مواردی از این دست را نمی‌توان از قواعد ترجیحی دانست. چرا که فقط در سایه اقتدار حاکمیت قابل انجام است. مهم‌ترین قواعد اقتداری شامل موارد زیر می‌شود:
- فسخ به علت مقتضیات اداری: پیش از این بیان شد که فسخ قرارداد در شرایط تخلف از قواعد ترجیحی دولت است؛ اما دولت می‌تواند براساس اعمال حاکمیت خود در شرایطی بدون تخلف و کوتاهی نیز به فسخ قرارداد اقدام کند. البته در این شرایط دولت موظف به پرداخت خسارت به طرف قرارداد است.
- حق گسترش قلمرو و نفوذ قرارداد به غیر متعاقدین: مطابق یکی از الزامات قانون مدنی قرارداد فقط به طرف‌های قانونی و نمایندگان قانونی آنها قابل تسری است. اما در قراردادهای دولتی گاهی قلمرو نفوذ به اشخاص ثالث نیز قابل تسری است.
این مورد را می‌توان در مورد دانشجویان بورسیه شده که به تعهدات خود عمل نکرده‌اند؛ مشاهده کرد. قانون به وزارت‌خانه بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و نیز وزارت علوم، تحقیقات و فن‌آوری اجازه داده که در صورت عدم پایبندی دانشجویان به تعهدات خود، مبالغ تضمین شده دانشجویان را به شکل کامل و فراتر از میزان تضمین ضامن، از ضامن نیز مطالبه کنند.
- حق جانشینی: حق جانشینی به معنای بر عهده گرفتن باقی تعهدات پیمانکار توسط خود دولت است که این موضوع به معنای فسخ قرارداد نیست و تمام هزینه‌های پیمانکار به او بازگردانده می‌شود.
- احکام عادی: قراردادهای دولتی علاوه بر قوانین اقتداری و ترجیحی که از قوانین خاصه قراردادهای دولتی است، تابع قواعد و قوانین دیگری است که همان قوانین مدنی و تجارت است.
مدیریت بهینه قراردادها با نرم افزار مدیریت قرارداد همکاران سیستم
اجرای یک قرارداد دولتی پیچیدگی‌های زیادی دارد که بدون استفاده از راهکارهای نرم‌افزاری امکان‌پذیر نیست. همکاران سیستم مجموعه نرم‌افزارهای ادری بخش دولتی خود را تحت عنوان راهکاران بخش عمومی ارائه کرده است.
این راهکار شامل بخش‌های مختلفی از جمله نرم افزار مدیریت قرارداد است که سازمان‌ها و ذی‌نفعان مختلف یک قرارداد به کمک آن می‌توانند انواع گزارش‌های لازم را دریافت و نسبت به مدیریت بهینه قرارداد پیمانکاری خود اقدام کنند. برای دریافت مشاوره رایگان با کارشناسان ما در ارتباط باشید.
ما در این مقاله تلاش کردیم تا اصول و قواعد مختلف قرادادهای دولتی و بخش عمومی را به تفصیل بیان کنیم. اما چنانچه شما در این مورد سوال یا ابهامی دارید، در بخش نظرات این مقاله حتما مطرح کنید.